Resumen: Este aniversario de la última reforma constitucional argentina nos invita a considerar los avances alcanzados y los desafíos que aún persisten en relación con la independencia y autonomía del Ministerio Público Fiscal de la nación en sus dos funciones: como órgano de defensa y como órgano acusador. A treinta años de distancia, proponemos centrar nuestro análisis en el Ministerio Público Fiscal en relación con el papel fundamental que le asignó el reciente cambio en el procedimiento penal y la profunda transformación que ello conlleva. 

Palabras clave: reforma constitucional, artículo 120 de la Constitución nacional, Ministerio Público Fiscal de la Nación

Abstract: This anniversary of the last Argentine constitutional reform invites us to consider the progress made and the challenges that still persist in relation to the independence and autonomy of the Public Prosecutor’s Office of the Nation, in its two functions: as a defense body and as a prosecutorial body. Thirty years later, we propose to focus our analysis on the Public Prosecutor’s Office in relation to the fundamental role assigned to it by the recent change in criminal procedure and the profound transformation this entails. 

Keywords: constitutional reform, article 120 Constitution, Public Prosecutor’s Office of the Nation.

I – INTRODUCCIÓN 

En la Convención Constituyente de 1853 y las reformas de 1860, 1866, 1898, 1949 y 1956 (de facto), la incorporación del Ministerio Público Fiscal, tal como lo conocemos hoy, fue una asignatura pendiente. La realidad federal del país contrastaba con la situación en las provincias, donde este organismo fue reconocido de manera temprana como un elemento esencial de sus estructuras internas.
La reforma de 1994 sin duda constituyó un hito democrático que marcó un antes y un después en la historia institucional de nuestro país, pues sembró los cimientos que renovaron el pacto social de la nación. Impulsora, entre otros grandes cambios, de la incorporación del artículo 120 a nuestra carta magna, fueron las principales fuerzas políticas del país las que lograron el acuerdo de magnitud que generó suficiente consenso como para avanzar sobre diversas modificaciones. Entre ellas, la de concebir al Ministerio Público Fiscal como representante de los intereses generales de la sociedad.
Procuraremos analizar la extensión del cambio que ha transitado este organismo hasta el presente, ponderando la incorporación inicial, que, a tres décadas, luce como un profundo quiebre para nuestra nación.
El artículo 120 será el puntapié para conocer los detalles de un ente en constante desarrollo, al que se le brindó independencia con autonomía funcional y autarquía financiera y cuya tarea es la de “promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad en coordinación con las demás autoridades de la República”.
También se consideró necesario igualar la situación de sus miembros a la de quienes ejercen la magistratura. Es así que se equiparó funcionalmente su situación, al establecerse que sus miembros también gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones. Hoy más que nunca, la autonomía de sus representantes debe ser un objetivo, pues su actuación sin entorpecimientos será lo que delimite una mejora continua en la persecución de la delincuencia organizada.

II – ANTECEDENTES DE LA REFORMA DE 1994 Y ROL DEL MINISTERIO PÚBLICO FISCAL

En la 34° Reunión de la Convención Nacional Constituyente se introdujo la redacción originaria del artículo 120 de la carta magna. Podría resumirse que fue puesto a consideración de la comisión e incorporado sin modificaciones, salvo dos sugerencias de los convencionales Iván Cullen (Santa Fe) y Aníbal Ibarra (capital federal). El primero indicó que en el tercer párrafo, cuando se dictaba que los miembros del Ministerio Público gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones, debía agregarse la frase “similares a las de los magistrados”. El segundo hizo una proposición en torno al segundo párrafo, el cual reza que el Ministerio Público “está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación y los demás miembros que la ley establezca”. En ese sentido, dijo que debía exigirse como requisito para la sanción de esos miembros una mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada una de las
Cámaras, y que serían designados previo concurso de antecedentes y oposición.

Ambas cuestiones fueron rechazadas. Si bien hoy existe una innegable equiparación al considerar la jerarquía de magistrados y miembros del Ministerio Público, la incorporación de la primera propuesta podría haber brindado un mensaje sobre la posición que la Constitución nacional quería otorgar a quienes componen este organismo, pues representarían de allí en adelante ni más ni menos que los intereses de la sociedad en su conjunto.
Por su parte, el segundo asunto propuesto se ha suplido, al contar el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa con reglamentos propios de designación de sus agentes, los cuales han sido modificados a lo largo de los años, por lo que el concurso y la oposición se encuentran en plena vigencia.
Dicho ello, aquella jornada culminó con la redacción original y la votación resultó de 143 votos por la afirmativa y 43 por la negativa, quedando aprobado como texto constitucional en la 3ª Sesión Ordinaria del 19 de agosto de 1994 (Orden del Día Nro. 15) (3).
De esa manera, la Administración de justicia quedó conformada por tres pilares fundamentales: el Poder Judicial, el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa.
Para el caso del órgano acusador, quien tiene a su cargo el desempeño como titular es el procurador general de la nación. Su designación es llevada a cabo mediante una propuesta del Poder Ejecutivo, con posterior acuerdo del Congreso nacional. Esta situación implica la necesidad de obtener los consensos necesarios para lograr un nombramiento que satisfaga las expectativas de todos los sectores representados en la legislatura.
Por su parte, el fuero de mayor injerencia del Ministerio Público Fiscal es el penal, función que le fue asignada a partir del interés estatal y la necesidad social de que los delitos sean perseguidos de manera eficiente. Es allí donde las directrices dictadas por el procurador general de la nación determinan cómo se persiguen los hechos delictivos, al aportar guías de buenas prácticas y recomendaciones para unificar criterios y esfuerzos. En las cuestiones ajenas a ese ámbito, procura asistir a la comunidad en defensa de sus derechos, como en su labor desarrollada en los fueros civil, comercial, administrativo, de trabajo, de la seguridad social y de menores (4).

Es importante remarcar que, en nuestro país, el Ministerio Público Fiscal tiene competencia para intervenir en las causas federales, en todo el territorio, y a su vez en los casos locales de la capital federal. Las provincias tienen competencia constitucional propia, es decir que cada una tiene a su cargo la organización de esta función internamente.
Uno de los grandes aportes de los últimos años, surgido gracias a la modificación de la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal (5), ha sido la creación de procuradurías especializadas que coadyuvan a la persecución penal. Oficinas que se colocan a disposición de los fiscales en ejercicio para reforzar su labor diaria durante todas las instancias del proceso penal a través de la presentación de dictámenes que han sido definidos por el propio organismo no ya como simples opiniones fundamentadas, sino como actos en los que se representa el interés de la sociedad en su conjunto. De allí la importancia de la constante capacitación de quienes componen este cuerpo y la necesidad de lograr un
trabajo en conjunto que brinde un servicio de justicia efectivo y eficiente.
Esta ley también incluyó, entre otras cosas, una mención específica a la misión y función principal del organismo, y, asimismo, los principios funcionales que deben regir en el desarrollo de sus actividades. Estos últimos deben señalarse en esta propicia ocasión: unidad de actuación, organización dinámica, respeto por los derechos humanos, objetividad, gestión de los conflictos, orientación a la víctima, accesibilidad y gratuidad, eficiencia y desformalización, transparencia y responsabilidad. A la vez, la ley estableció el número de integrantes que componen el cuerpo y determinó las normas de la carrera judicial (6).
Por su parte, la estabilidad de los magistrados y funcionarios que integran el Ministerio Público Fiscal dura mientras se mantenga su buena conducta y hasta la edad de 75 años, oportunidad en la que quedan sujetos a la exigencia de un nuevo nombramiento, precedido de igual acuerdo, por el término de cinco años. En tanto, pueden ser removidos por causa de ineptitud o mala conducta, previo sumario administrativo.
En otra dirección, es preciso recordar que durante todos estos años, e incluso previo a 1994, el organismo ha sido colocado en distintos lugares de nuestra organización nacional. La importancia de la nueva función asignada recae en que, previo a la reforma, se entendía que la posición institucional que le correspondía lo ubicaba dentro del Poder Ejecutivo, tal y como lo sostenía una línea clásica de procesalistas argentinos. Sin embargo, la posición más difundida lo incluía dentro del Poder Judicial (Roca de Estrada, 2001).

Entre los criterios más difundidos estaban los que propugnaban por subordinarlo al Poder Ejecutivo; los que consideraban conveniente incluirlo en la estructura del Poder Legislativo; aquellos que destacaban que debía integrar el Poder Judicial; y quienes remarcaban que, si bien necesariamente quedaba dentro de la estructura jurisdiccional, gozaba de independencia funcional. Estas fueron las líneas o paradigmas principales que nuestros reformadores de 1994 conocieron y a partir de las cuales insistieron en dotar al Ministerio Público Fiscal de la calidad de “órgano extrapoder” (Junyent Bas y Flores, 2004).
Lo destacable en estos treinta años es que el organismo ha ido modificándose paulatinamente, lo cual quedó registrado tanto en las normas dictadas por el Congreso como en la diversa reglamentación interna, que permitió direccionar la labor de sus integrantes.
Algunos autores lo ubican como un “cuarto poder”. Néstor Sagüés sostuvo que “en la Argentina no hay ya tres Poderes, sino cuatro (o al menos, tres más un órgano extrapoder)” (en Junyent Bas y Flores, 2004, p. 1). Por ello se estimó que los integrantes del Ministerio Público Fiscal podrían perseguir la legalidad constitucional en el marco de sus funciones, “inclusive contra actos ilegítimos de todos los otros Poderes”. 

García Lema y Paixáo (1994) abonan esta postura, al considerar que el trato de órgano extrapoder otorgado por la Constitución al Ministerio Público Fiscal se vería reflejado en que se le asignó una sección especial (la cuarta), e indican que, por el contrario, a la Auditoría General de la Nación y al defensor del pueblo se los incluyó en la Sección Primera (“del Poder Legislativo”), capítulos sexto y séptimo.
Bajo estos criterios, entonces, consideramos necesario señalar sucintamente los esfuerzos que ha consumado el Ministerio Público Fiscal en torno a la nueva codificación de forma.

III – FUNCIONES CLAVE DEL MINISTERIO PÚBLICO FISCAL EN EL MARCO
DE LA REFORMA PROCESAL PENAL FEDERAL

Hemos registrado desde la última reforma constitucional una tendencia lenta pero creciente a mejorar nuestro sistema procesal penal, procurando un alejamiento del modelo mixto que regía para nuestro Código Procesal Penal de la nación, hacia uno de corte acusatorio y adversarial, en el que el Ministerio Público Fiscal ha tomado un rol primordial.
En un informe de avance del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), relativo a la eficacia de los ministerios públicos fiscales, se indicó que, previo a las últimas reformas, los juzgados asumían la dirección de las investigaciones penales, lo que significaba un organismo aislado, sin comunicación y nula capacidad de compartir información (Binder, 2022). Contexto que ha cambiado gracias al rol que los nuevos códigos le asignan.
En esa línea, se distinguen tres etapas en la evolución de los ministerios públicos.
La primera se caracteriza por el abandono de la idea de que estos organismos eran simplemente auxiliares de los juzgados de instrucción. Así, se reconoció la necesidad de desarrollar un modelo organizativo que no solo replicara el de los juzgados, sino que también estableciera pautas propias. El desafío consistió en crear una estructura que pudiera responder de manera efectiva a los objetivos que la ley les asigna y atender a las demandas de la sociedad.
La segunda etapa pone de manifiesto la necesidad de implementar un trabajo estandarizado. En este punto es preciso señalar, en lo que respecta al Ministerio Público Fiscal a nivel nacional, diversas resoluciones internas que los procuradores generales han promovido a lo largo de los años y que han proporcionado a los fiscales lineamientos claros para el ejercicio de sus funciones. A partir de esa herramienta, se elaboró un plan de desarrollo institucional a largo plazo (Procuración General de la Nación, 2016) que estableció como visión del organismo la búsqueda de una persecución eficaz, la defensa activa de la Constitución nacional, el compromiso con el acceso a la justicia y la protección de derechos, así como una comprensión equilibrada de la independencia y autonomía del Ministerio.
En la tercera etapa se destaca una preocupación por mejorar los resultados sociales de la persecución penal, lo que implicaría un manejo adecuado de los recursos. En el mencionado plan de desarrollo, al igual que en la Ley Orgánica, la creación de las procuradurías busca promover la especialización en temas de gran relevancia social, lo que a su vez facilita investigaciones de mayor calidad. Sobre esto, la norma las coloca como órganos permanentes del Ministerio (art. 10, incs. f y g) y brinda una lista de ellas que no es taxativa, pues al final del artículo 22 consigna que el procurador “establecerá por resolución los alcances y organización interna de las procuradurías especializadas” y “podrá disponer la creación de otras procuradurías especializadas cuando la política de persecución penal pública o el interés general de la sociedad así lo requieran”.
Los nuevos cambios han introducido la necesidad de reflejar en el ejercicio de las funciones cotidianas un acceso a la justicia que se encuentre a la altura de los estándares actuales, pues dicho Ministerio tiene el deber de responder a las demandas sociales y garantizar la accesibilidad. En este sentido, entre las procuradurías especiales puede mencionarse la Dirección General de Acompañamiento, Orientación y Protección a las Víctimas (7), y en especial una guía práctica elaborada por esta que en 2018 permitió sintetizar los alcances de la norma en torno a la víctima y sus derechos.
A ello se suman diversas resoluciones internas de la Procuración General de la Nación (8). 

Entendemos que este tipo de pronunciamientos por parte del Procurador General de la Nación, como el Plan de Desarrollo Institucional citado, visibiliza un doble mensaje: uno interno –para sus agentes– y otro externo –para la sociedad–. En ambos casos resulta altamente positivo, pues no existe mejor señal de fortaleza para un organismo estatal que establecer una fuerte planificación.
En el informe del INECIP se sostuvo que el trabajo de una organización que se orienta en función de objetivos previamente determinados es conocido como “planificación estratégica”. Esa previsión de objetivos implica reconocer cursos de acción o estrategias, lo cual, creemos, se encuentra en curso en el Ministerio Público Fiscal, pues se distingue el diseño del diagrama institucional, la creación de oficinas específicas y el dictado de normas internas que acompañan las necesidades en el marco de las últimas reformas.
Ahora bien, en lo que respecta al nuevo Código Procesal Penal (9) es preciso señalar que posee un fuerte carácter federal en lo que refiere a la modernización de la persecución penal pública de delitos. En ese marco, el nuevo texto normativo contempla, entre otros aspectos, el proceso de flagrancia, los acuerdos de colaboración, las técnicas especiales de investigación, la responsabilidad penal empresaria y la ejecución de la pena, todo ello sancionado en los últimos años (10).
Esta estructura procura abandonar el diseño reflejo del Poder Judicial –basado en un fiscal por dependencia y una fiscalía ante cada órgano jurisdiccional–, para pasar a un modelo de organización dinámico, desde lo procesal y desde lo administrativo. Complementa esta transformación el dictado de numerosas resoluciones en ese sentido que también acompañan la implementación reciente del Código Procesal Penal Federal (11).
La paulatina puesta en marcha de este nuevo Código estuvo oportunamente a cargo de la Comisión Bicameral de Monitoreo e Implementación, que funciona en el Congreso nacional (12). Esta implementación es complementada por diversas resoluciones que establecen estrategias del Ministerio Público Fiscal para cubrir las necesidades básicas en todo país.
Con esto en consideración, como última observación en torno a la posición del Ministerio en el nuevo Código, consideramos que el crecimiento global del crimen organizado ha delimitado la necesidad de pensar en esfuerzos de las comunidades internacionales
para la persecución de diversos delitos transfronterizos.
En ese contexto, la presencia de criminalidad organizada sugiere que se procure tanto la identificación y persecución penal de los partícipes –con una mirada ascendente en la cadena de responsabilidad– como el impulso y fortalecimiento de investigaciones patrimoniales en conjunto con las dependencias especializadas.
Como consecuencia, en 2023 se creó la Unidad Fiscal Especializada en Criminalidad Organizada (UFECO) (13), que amplía las funciones oportunamente otorgadas a la Unidad Fiscal Especializada en Secuestros Extorsivos (UFESE). La nueva unidad, además de ejercer sus funciones asignadas, puede intervenir en aquellos casos referidos a delitos de competencia federal (art. 33 del Código Procesal Penal de la Nación) que evidencian manifestaciones de criminalidad organizada y que no estén alcanzados por las procuradurías especializadas.
Antes de finalizar es oportuno mencionar, en lo que respecta al ámbito internacional, que el nombrado Ministerio se encuentra interconectado con sus pares. Las Fiscalías Generales o Procuraciones Generales de los Ministerios Públicos de América Latina y de Iberoamérica se reúnen periódicamente en el marco de la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos (AIAMP), como también a través de la Reunión Especializada de Ministerios Públicos del Mercosur (REMPM) y por intermedio de la Red Iberoamericana de Cooperación Jurídica Internacional (IberRed). En estas instancias se busca profundizar y perfeccionar relaciones firmes de cooperación para el cumplimiento mancomunado de tareas de persecución penal y control de la criminalidad.
Por todo lo abordado, estimamos que existen herramientas suficientes para cumplir con la misión del dicho Ministerio a lo largo y ancho del país, con miras a aplicar el nuevo Código Procesal Penal Federal, que exige una nueva forma de representar a la sociedad, impulsando la acción desde la proactividad. Hoy más que nunca, el compromiso de los y las fiscales de todo el país está puesto en marcha para devolver a la sociedad la confianza que a través de la Constitución nacional se ha otorgado aquel agosto de 1994.

IV – CONCLUSIONES

 A treinta años de la reforma de 1994, consideramos que el Ministerio Público Fiscal en la República Argentina ha logrado hacerse camino en su posición de “cuarto poder” gracias a cambios constantes que procuran hacer efectiva la representación de la sociedad que le impone la norma constitucional. Ello ha sucedido en un entorno político, económico y social realmente difícil para nuestra nación, por lo que pareciera que el esfuerzo no resulta suficiente, quedando aún un largo proceso por recorrer.
Se han detallado ya las debilidades más comunes del trabajo del Ministerio Público Fiscal frente a una reforma procesal penal, remarcando que la inestabilidad y crisis de los países generan diversas presiones y tensiones políticas, “constituyéndose en un obstáculo relevante para su consolidación” (CEJA, 2006, p. 37).
Esta situación produce generalmente dos tipos de problemas. Por un lado, los intentos de intervención del Poder Ejecutivo en la determinación de sus políticas y en algunos casos en la conducción de casos específicos, creando un riesgo de politizar la persecución penal y también de generar impunidad en casos vinculados a corrupción política. Por el otro, el potencial intervencionismo de los otros poderes del Estado, lo que ha llevado a un “aislamiento institucional y político” (p. 38) del Ministerio Público Fiscal que lo ha alejado de sus objetivos, cuando, para ejercer su rol, la interacción es definitiva. Una mala versión de la independencia o autonomía del Ministerio de refencia no logra construir vínculos con otras agencias o poderes estatales.
Por esta razón, bregar por una sana independencia, que potencie la fuerza de los fiscales, debe ser un propósito constante. Entendemos que esto no solo se logra desde el seno mismo del Ministerio Público Fiscal, sino que debe ser una prioridad de todos los poderes del Estado. Ese, de hecho, ha sido el rol que los constituyentes le han asignado, para que se logre hacer de la defensa de los intereses sociales una bandera inclaudicable.