DOCTRINA
EL IMPACTO DE LA DISTRIBUCIÓN DE
RECURSOS EN LOS MUNICIPIOS BONAERENSES
THE IMPACT OF RESOURCE DISTRIBUTION
IN BUENOS AIRES MUNICIPALITIES
Por Daniel Dardo Lorea (1) y Matías Mario Masini (2)
Cámara de Diputados de la provincia de Buenos Aires, Argentina
1. Contador público a cargo de la Oficina de Análisis y Seguimiento Presupuestario de la Honorable Cámara de Diputados de la provincia de Buenos Aires. Exsecretario administrativo de la Honorable Cámara de Diputados de la provincia de Buenos Aires y exsubsecretario de Política y Coordinación Fiscal del Ministerio de Economía de la provincia de Buenos Aires. También fue subsecretario de Gestión y Empleo Público de la provincia de Buenos Aires. Identificador ORCID: https://orcid.org/0009-0002-3942-1737. Correo electrónico: daniellorea@gmail.com.
2. Licenciado en Economía. Contador público (Universidad Católica de La Plata). Relator de la Comisión de resupuesto e Impuestos de la Honorable Cámara de Diputados de la provincia de Buenos Aires. Asesor legislativo. Identificador ORCID: https://orcid.org/0009-0002-0075-9167. Correo electrónico: matiasmasini@hotmail.com.ar.
Resumen: El presente trabajo expone un análisis de los regímenes de coparticipación federal y de coparticipación municipal en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, con el objeto de evaluar la situación actual y la necesidad de incorporar de manera plena a los Municipios como actores con poder autónomo. En ese orden de ideas, se presenta un repaso de la distribución de recursos existente y se plantea la pertinencia de su revisión, en virtud de las nuevas funciones y competencias que desarrollan los municipios en la actualidad y su proyección futura.
Palabras clave: coparticipación, recursos, municipios, masa coparticipable, distribución primaria, distribución secundaria
Abstract: This paper presents an analysis of the Federal Co-participation and Municipal Co-participation regimes in the province of Buenos Aires, in order to evaluate the current situation and the need to fully incorporate the municipalities as actors with autonomous power. In this order of ideas, a review of the existing distribution of resources is presented, and the relevance of its revision is raised, by virtue of the new functions and competencies that municipalities currently develop, and their future projection.
Keywords: co-participation, resources, municipalities, co-participative mass, primary distribu tion, secondary distribution
I – INTRODUCCIÓN
Si bien no es el objetivo del presente trabajo realizar un compendio normativo, repasaremos diferentes previsiones legislativas para entender cómo funcionan los regímenes de coparticipación y luego abordar las particularidades del régimen provincial.
El régimen de coparticipación federal de impuestos, regido por la Ley nacional 23.548, fue sancionado por el Congreso en 1988, mientras que el régimen de coparticipación en la provincia de Buenos Aires, establecido en la Ley 10.559, fue sancionado por la Legislatura en 1987. Ambos marcos normativos, si bien fueron adaptados y complementados con leyes específicas, pactos o acuerdos fiscales, han mantenido su vigencia por más de cuarenta años, en un país y en una provincia que han cambiado sustancialmente, donde la idea de descentralización como consecuencia de un Estado federal se ha arraigado en un territorio donde coexisten diversas jurisdicciones con autonomía.
En nuestro ordenamiento jurídico, el federalismo no tiene como eje la idea de un poder central que se desprende de funciones hacia entes menores, sino que son esos entes subnacionales los que se desprenden de un poder que les es propio para otorgárselo a un poder creado, en razón de ser las provincias preexistentes al Estado federal.
Las entidades integrantes de un Estado federal mantienen su individualidad, su personalidad política, gestionando las temáticas que les son propias.
II – EL RÉGIMEN FEDERAL DE DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS
En el ámbito federal, la distribución de los recursos se realiza a través del régimen de coparticipación federal, establecido en la Ley 23.548, denominada Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias, que, entre otras cuestiones, dispone cómo estará integrada la masa de fondos a distribuir y qué porcentaje se asignará en la distribución primaria –entre la Nación y las provincias– (3) y en la distribución secundaria –las provincias entre sí, excepto Tierra del Fuego– .
La masa de fondos a distribuir está integrada por el producido de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con una serie de excepciones, entre las que se destacan los derechos de importación y exportación, aquellos cuya distribución esté prevista en regímenes especiales de coparticipación, y los impuestos o contribuciones nacionales con afectación específica (art. 2º, Ley 23.548). La exclusión en el régimen de coparticipación de los derechos de importación y exportación tiene raigambre constitucional, establecida en el artículo 4º de la regla altísima.
Este régimen “transitorio”, aún vigente, fue objeto de tratamiento en la reforma constitucional de 1994 e incorporado en el actual texto constitucional mediante la disposición transitoria sexta, que determina que “un régimen de coparticipación será establecido antes de la finalización del año 1996”. Asimismo, el artículo 75 inc. 2 establece:
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sanciona da con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.
Claramente, el complejo mecanismo establecido para la sanción de la ley convenio –siendo esta distribución un “juego de suma cero”– (4) lleva a que, veintinueve años después del vencimiento del plazo establecido en la Constitución, no se haya logrado la sanción de una nueva ley de coparticipación federal bajo los parámetros allí determinados.
Volviendo a las distribuciones de recursos primaria y secundaria establecidas en la Ley 23.548, el artículo 3º determina que, del total recaudado por los gravámenes alcanzados, un 42,34 % corresponde en forma automática a Nación; un 54,66 % en forma automática al conjunto de las provincias; un 2 % para el recupero del nivel relativo de las provincias de Buenos Aires (1,5701 %), Chubut, Neuquén y Santa Cruz (cada una, 0,1433 %); y el 1 % restante para el fondo de aportes del Tesoro Nacional a las provincias. Asimismo, el artículo 4º determina la distribución secundaria –entre provincias– del 54,66 %, correspondiéndole a la provincia de Buenos Aires un 19,93 % de ese porcentaje. Es decir que, ponderando la participación que obtiene nuestra provincia por ambas vías, se alcanza el 12,46 % del total de los recursos a distribuir.
Asimismo, en la Ley 23.548 se establecen otras dos cuestiones a destacar: el art. 7º determina que el monto a distribuir a las provincias no podrá ser inferior al 34 % de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta Ley; mientras que el artículo 9º determina que la adhesión de cada provincia a este régimen se dará mediante una ley que contendrá una serie de requisitos, destacándose a los fines de este artículo lo establecido en el inciso g, que obliga a las provincias a establecer un sistema de reparto de los ingresos que se originen en esta ley para los municipios de su jurisdicción, el cual deberá estructurarse asegurando la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos.
III – LA COPARTICIPACIÓN MUNICIPAL
La obligación de garantizar un régimen de coparticipación municipal en la adhesión a la Ley 23.548 del año 1988 es anterior a la necesidad de reforma y al reconocimiento de la autonomía de los municipios consagrada en la Constitución federal de 1994. En esa oportunidad, la Convención Constituyente determinó que la organización de nuestro Estado federal sumara un nuevo centro de poder autónomo: el Municipio.
La autonomía municipal argentina, en el sentido aceptado hoy en día, fue una creación jurisprudencial (5) que vino a cristalizarse normativamente con la ya citada reforma constitucional de 1994, pero sigue siendo un concepto en construcción, sobre todo en la provincia de Buenos Aires, donde el capítulo municipal no fue alcanzado por la reforma bonaerense del mismo año, siendo que la Constitución nacional estableció la autonomía municipal y facultó a las provincias a determinar y reglamentar su alcance.
En ese sentido, en el nuevo régimen federal de coparticipación no pueden dejar de contemplarse las cuestiones atinentes a la composición de la masa coparticipable; la distribución primaria y secundaria; el equilibrio regional y la participación de los municipios en el régimen.
En primera instancia existen tres sujetos beneficiarios u obligados del régimen de coparticipación federal de impuestos: la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Pero luego de la reforma constitucional de 1994, que consagró la autonomía municipal, nace la obligación de incluir en la nómina a los municipios.
En este marco, todo el arco doctrinario coincide en que la organización federal del Estado argentino, que establecía un reparto de competencias entre Gobierno federal y provincias, tiene ahora un nuevo actor, que son los municipios, “con las competencias que les reconozca la respectiva Constitución provincial en materia institucional, política, administrativa, económica y financiera”, donde la competencia financiera deriva en un régimen de coparticipación.
Asimismo, si consideramos que en la Ley 23.548 se les reconoce a los municipios (art. 9º) la posibilidad de participar en el producido de los tributos provinciales y nacionales coparticipados a las provincias, o, dicho de otra forma, si antes de 1994, en el régimen transitorio, los municipios ya tenían un rol en la participación y coordinación de las relaciones fiscales federales, con la reforma se impone que dejen de ser invitados para pasar a ser contemplados obligatoriamente en la futura “ley convenio”, no solo por mandato de las constituciones provinciales, sino por el nuevo estatus que tiene la autonomía municipal en la Constitución nacional.
Esta postura no confronta con las facultades provinciales, ya que la adhesión al nuevo régimen que reemplace al transitorio debería materializarse por una ley provincial, con un marco federal donde es obligatorio reconocer la autonomía municipal.
Reforzando la idea anterior, es necesario destacar la Ley 27.429, mediante la cual se aprobó el Consenso Fiscal que suscribieron las provincias y el Estado federal el día 16 de noviembre de 2017, que, entre otras cosas, estableció las bases para una nueva ley de
coparticipación federal de impuestos.
En el mencionado acuerdo, las provincias se obligaron a: “n) Establecer un régimen legal de coparticipación de recursos provinciales con los municipios. o) Establecer un régimen legal de responsabilidad fiscal, similar al nacional, para sus municipios, impulsar que estos adhieran y controlar su cumplimiento”.
En similar sentido, el Pacto de Mayo (de 2024), en su punto sexto, menciona la necesidad de rediscutir la coparticipación federal de impuestos.
IV – EL ACTUAL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Hasta el momento hemos esbozado argumentos acerca de la necesidad de la reforma del régimen federal de distribución de recursos y el establecimiento de un nuevo régimen federal que contemple los municipios y que mediante la ley de adhesión provincial confluya hacia un nuevo régimen de coparticipación en las veintitrés provincias argentinas.
Sin embargo, como primer paso es necesario detallar el régimen actual, en este caso el de la provincia de Buenos Aires, para entender su funcionamiento y establecer parámetros que nos permitan aportar al debate de un nuevo régimen.
Como ya se ha mencionado, el régimen de coparticipación municipal en la provincia de Buenos Aires se encuentra regido por la Ley 10.559 y modificatorias, sancionada en octubre de 1987. La ley original fue luego complementada por las Leyes 10.752 y 10.820, de 1989, que establecieron los parámetros de distribución del régimen de salud. Luego de esas leyes complementarias, no se introdujeron modificaciones sustanciales en el régimen, dada la restricción de la provincia producto de su baja participación en el régimen federal.
Masa coparticipable
La masa coparticipable a distribuir entre los municipios está integrada por los siguientes recursos provinciales y nacionales (art. 1º, Ley 10.559):
– Impuestos sobre los ingresos brutos no descentralizados al ámbito municipal.
– Impuesto inmobiliario urbano.
– Impuesto a los automotores.
– Impuesto de sellos.
– Tasas retributivas de servicios.
– Coparticipación federal de impuestos.
En este punto es necesario realizar las siguientes aclaraciones: en el caso del impuesto sobre los ingresos brutos, excluye a los contribuyentes alcanzados por el Programa de Descentralización Administrativa Tributaria municipal que rige en la provincia, ya que estos contribuyentes, en general pequeños y con desarrollo de actividades en un solo municipio, son administrados por las Municipalidades y su recaudación distribuida por un mecanismo distinto al establecido en la Ley 10.559.
En el caso del impuesto inmobiliario, se excluye al inmobiliario rural, que también está alcanzado por el Programa de Descentralización Administrativa Tributaria, con su respectiva distribución específica. Tampoco se incluye en la masa coparticipable la parte del impuesto inmobiliario urbano baldío, que se afecta al fondo de hábitat, ya que se trata de una afectación específica previa al ingreso a la masa coparticipable.
El impuesto a los automotores incluye los años-modelos más nuevos –a la fecha del presente artículo, del 2014 al 2025–, ya que los diez años anteriores son administrados y recaudados por los municipios. Asimismo, la parte del impuesto a los automotores que regula las embarcaciones deportivas y de recreación también está incluida en el Programa de Descentralización Tributaria.
La inclusión de las tasas retributivas de servicios parece un contrasentido, ya que retribuyen un servicio que presta y percibe la provincia.
El impuesto a la trasmisión gratuita de bienes está totalmente afectado y no integra la masa coparticipable, distribuyéndose un 20 % entre los municipios, pero por otros mecanismos.
Respecto a los recursos de coparticipación federal, también se incluyen los relativos al fondo educativo de la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo –con una afectación específica para los municipios– y lo que percibe la provincia por la recaudación del régimen simplificado nacional (monotributo).
Distribución primaria
En relación con la distribución primaria de esta masa coparticipable, la ley determina que un 16,14 % se destine a los municipios, quedando el 83,86 % restante para la provincia. De todas maneras, si comparamos el total de recursos provinciales con la masa coparticipable, apreciamos claramente que los primeros son mayores, como ocurre con la situación a nivel federal. Es decir que no todos los recursos provinciales son coparticipados o integran la masa coparticipable con los municipios, ya sea porque directamente los municipios no participan o porque participan mediante los restantes regímenes de distribución.
Del total de la masa coparticipable, el 70 % corresponde a recursos de jurisdicción provincial, mientras que el 30 % restante proviene de jurisdicción nacional. Dentro de los primeros, más del 70 % está explicado por la recaudación del impuesto sobre los ingresos brutos, dada la alta incidencia de este en los recursos provinciales.
Cuando analizamos la serie de recursos percibidos por los municipios en concepto de coparticipación municipal, apreciamos que los mismos fluctúan entre un 10 y un 11 % de los recursos totales provinciales, excluidos los provenientes del endeudamiento. Sin embargo, cuando analizamos el total de transferencias a los municipios por los distintos mecanismos existentes, vemos, en esa misma serie, que alcanzan un rango de entre el 13,5 y el 14,5 %. Y si se excluyen de los recursos totales provinciales las contribuciones de la seguridad social, las transferencias a los municipios se ubican entre el 16 y el 17 % en la serie analizada.
Distribución secundaria
Pasemos ahora al análisis de la distribución secundaria (art. 1º, Ley 10.559), es decir, el reparto entre los 135 municipios de la provincia, que se realiza de la siguiente manera:
– 58 % al régimen general.
– 37 % al régimen de salud.
– 5 % al régimen de acción social.
A su vez, el 58 % correspondiente al régimen general se asigna de acuerdo con los siguientes indicadores de cada municipio:
– 62 % en base a la población.
– 15 % en base a la superficie de cada municipio.
– 23 % en base a la inversa de la capacidad tributaria.
Como vemos, el mayor porcentaje del coeficiente único de distribución (CUD) está compuesto por tres parámetros, de los cuales dos son considerados “devolutivos” –como son población y superficie–, mientras que el tercero es el único componente “redistributivo”: la inversa de la capacidad tributaria, un indicador que determina que reciban proporcionalmente más aquellos municipios a los que, por las características económicas del distrito, les sea más dificultoso obtener sus propios recursos a través de tasas, derechos u otros tributos.
En lo que se refiere a la población, usualmente se toma el valor que arrojan los censos, que, al realizarse cada diez años, producen variaciones significativas en los ejercicios siguientes. Esta situación hace que los municipios que crecen en población por fenómenos urbanos o sociales recién vean reflejada esta nueva realidad luego del censo.
Por otra parte, un grupo de municipios –La Costa, Pinamar, Villa Gesell y Monte Hermoso– suman a su población estable la doceava parte del flujo turístico recibido.
En lo que respecta al régimen de salud, se distribuye entre los municipios que prestan servicios en base a los siguientes indicadores:
– 35 % por camas disponibles, complejidad y ocupación.
– 25 % en base al número de consultas en los distintos establecimientos.
– 10 % en base a los egresos.
– 20 % en base a los pacientes/día.
– 10 % en base a la cantidad de establecimientos.
Este indicador es el de mayor movilidad año a año, ya que posee factores dinámicos que son reflejados en las estadísticas de salud, que anualmente los municipios remiten al Ministerio de Salud para su procesamiento y control.
Su origen se remonta a la transferencia de hospitales desde la órbita provincial hacia la municipal durante la dictadura cívico-militar del período 1976-1983, que se financiaban con partidas específicas y discrecionales. En general, todos los municipios poseen servicios de salud: salas sanitarias, centros barriales u hospitales de mediana o alta complejidad. Sin embargo, se presentan situaciones muy heterogéneas entre los distintos municipios, algunos de los cuales solo tienen salas de salud, siendo el hospital de mayor complejidad provincial, o poseen uno o más hospitales municipales de mediana y alta complejidad, en muchos casos, el único efector de salud que existe en el partido.
También los municipios han avanzado en fortalecer este servicio, sosteniendo hospitales de especialidad, caracterizados por un alto nivel de complejidad.
El 5 % del régimen de acción social se distribuye entre los municipios que recibieron establecimientos provinciales, en un listado cerrado que incluye desde lugares de esparcimiento y dispositivos de niñez y adolescencia hasta servicios de agua y cloacas, entre otros.
Elaboración del coeficiente único de distribución
Una vez procesada toda la información detallada anteriormente, el Ministerio de Economía, en su carácter de autoridad de aplicación de la Ley 10.559 y sus modificatorias, elabora anualmente el CUD nutriéndose de información proveniente de la Dirección de Estadística, del Ministerio de Salud, de la Agencia de Recaudación de la provincia de Buenos Aires (ARBA), del Ministerio de Producción y demás organismos que producen datos necesarios para su elaboración (art. 5º y ss.).
Una vez determinados los coeficientes de cada municipio, se controla que ninguno tenga una merma de más del 5 % respecto del coeficiente del período anterior, la que, en caso de producirse, deberá ser cubierta de manera proporcional por todos los municipios que presenten incrementos en su coeficiente. Esta modificación, incorporada en la Ley de Presupuesto para el ejercicio 2023, tiene como objeto amortiguar el impacto de la aplicación del último censo poblacional, realizado en 2022.
Finalmente, el CUD es comunicado a los municipios y también a la Contaduría General de la provincia, que lleva registro de las remesas, que se realizan en forma diaria y automática a través del Banco de la Provincia de Buenos Aires.
Otros mecanismos de distribución de recursos a los municipios
Como ya se ha señalado, la ley de coparticipación municipal no tuvo desde su sanción grandes modificaciones. Ante esta realidad, se fueron construyendo regímenes específicos de distribución de recursos, con delegación de funciones en algunos casos y, en otros, con participación en recursos que son provinciales.
Así, tenemos los siguientes regímenes, que intentan dotar de mayores recursos a los
municipios:
– Leyes de distribución de juegos de azar (1987 y ss.): participación en el producido de casinos, bingos, máquinas tragamonedas, etcétera (por ejemplo, la Ley 10.756, de 1989, o la Ley 11.536, de 1992).
– Ley 13.010, de descentralización tributaria (2003): delega en los municipios la administración local de los impuestos inmobiliario rural, ingresos brutos sobre pequeños contribuyentes, automotores años-modelos de más de diez años, asignándoles algunas funciones, como el mantenimiento de caminos rurales, el sostenimiento parcial de los consejos escolares, etcétera.
– Ley 13.163, fondo de fortalecimiento de programas sociales y saneamiento ambiental (2004): creado para realizar una afectación específica de recursos a dichos destinos.
– Ley 13.850, fondo para el fortalecimiento de recursos municipales (2008): le asigna el 2 % del impuesto sobre los ingresos brutos no descentralizado al ámbito municipal, luego de una ampliación del mismo a otros sectores productivos.
– Ley 13.863, fondo municipal de inclusión social (2008): le asigna el 1,5 % del impuesto sobre los ingresos brutos no descentralizado al ámbito municipal.
– Ley 13.976, fondo provincial solidario (2009, hasta 2018): distribuía parte de la participación provincial en las retenciones a la soja.
– Ley 14.166, fondo de fortalecimiento de servicios municipales (solo 2010).
– Fondo de seguridad (diversos ejercicios).
– Fondo de infraestructura (diversos ejercicios).
– Fondos anuales incorporados en las leyes de presupuesto o leyes especiales que asignan recursos a los municipios con afectación específica o sin ella, dependiendo del año y la modalidad de su establecimiento.
En general, los mencionados fondos se distribuyen por CUD, pero en algunos casos se han construido otros coeficientes de reparto, como el índice de vulnerabilidad social, el de distribución del fondo educativo, o índices combinados compuestos en una parte por el CUD y en otra por los ingresos corrientes de los municipios. No obstante la existencia de estos fondos, la principal vía de transferencia de recursos a los municipios continúa siendo el régimen de coparticipación, que en el año 2024 representó el 78 % del total de recursos girados.
V – ALGUNAS CONSIDERACIONES PARA UNA EVENTUAL REFORMA
Entendemos que, de la misma manera que ocurre con el régimen de coparticipación federal, la ley de coparticipación municipal no responde a la situación actual de los municipios. Los Gobiernos locales necesitan para su desarrollo normas adecuadas a su realidad, tanto de distribución de recursos provinciales y nacionales como de administración y gestión de recursos propios, sobre todo a partir de su autonomía constitucional.
Esto cobra relevancia dado que a las funciones tradicionales de prestación de servicios públicos locales –como limpieza, mantenimiento, ordenamiento y planeamiento urbano, obras públicas menores, poder de policía local referido a salubridad e higiene– se deben incorporar las funciones actuales, como la atención de la salud, la seguridad ciudadana, el cuidado del medioambiente, el desarrollo y la integración social, las actividades comunitarias, la educación y capacitación, la planificación de políticas de empleo y producción y la articulación de políticas regionales, por nombrar las más importantes.
El nuevo esquema deberá definir la distribución y determinación de competencias, servicios y funciones. Incorporar indicadores con componentes devolutivos y redistributivos, con diferentes ponderaciones por regiones o tipología de municipios, que sean de fácil acceso, transparentes y dinámicos.
La implementación debe ser gradual, para que las estructuras municipales se adecuen a los cambios, distribuyendo, por ejemplo, los incrementos de recaudación por el nuevo régimen hasta su implementación completa.
Definido el esquema federal y la participación de los municipios en el mismo, se deberá avanzar en la implementación del nuevo régimen de coparticipación municipal, teniendo en consideración la realidad heterogénea de los municipios y las nuevas competencias, servicios y funciones que los mismos desarrollan en la actualidad y su proyección futura.
3. La Nación, de la parte que le corresponde conforme a la Ley 23.548, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos.
4. Concepto utilizado en teoría de juegos y economía para describir una situación en la que el beneficio o la ganancia de un jugador es exactamente igual a la pérdida de otro jugador.
5. Corte Suprema de Justicia de la Nación, “Rivademar, Ángela Digna Balbina Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción”, 21 de marzo de 1989, fallos 312:326.
Derechos de autor: 2025 Daniel Dardo Lorea y Matías Mario Masini
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