Resumen: : Este artículo explora el impacto de la reforma constitucional argentina de 1994 en el constitucionalismo latinoamericano. A pesar de las críticas iniciales y de una atención académica menor de parte de quienes estudian el derecho comparado, la importancia de esta reforma en el fortalecimiento del constitucionalismo social en la región requiere una nueva evaluación después de tres décadas de vigencia. Con sus fortalezas y debilidades, la reforma de 1994 fue menos disruptiva que otros cambios constitucionales en la región. Sin embargo, en retrospectiva, sus resultados fueron cruciales para consolidar nuevos derechos fundamentales e incorporar el derecho internacional de los derechos humanos en el país. 

Palabras clave: reforma constitucional, Argentina, constitucionalismo latinoamericano 

Abstract: This article explores the impact of the 1994 Argentine constitutional reform on Latin American constitutionalism. Despite initial criticism and relatively less attention from comparative law scholars, the significance of this reform in strengthening social constitutionalism in the region requires a fresh evaluation after three decades in force. With its hits and misses, the Argentine constitutional reform of 1994 was less disruptive than other constitutional changes in the region. However, in hindsight, its results were crucial in consolidating new fundamental rights and incorporating international human rights law in the country. 

Keywords: constitutional reform, Argentina, latin american constitutionalism

I – INTRODUCCIÓN 

La conmemoración del trigésimo aniversario de la reforma constitucional argentina de 1994 representa una excelente oportunidad para mirar retrospectivamente el debate sobre el cambio constitucional en Latinoamérica. Por supuesto, hoy nadie podría desconocer la importancia de tal reforma. Dadas sus características –v. gr., origen pactado y alcance parcial–, esta solo encuentra algún parangón en la reforma mexicana de 2001. En cualquier caso, está lejos de ser el episodio más representativo y comentado de los procesos de cambio constitucional en el continente.
Por el contrario, la literatura se ha sentido mucho más atraída por los procesos de cambio constitucional del denominado nuevo constitucionalismo latinoamericano. Estos, en lo que respecta a la manera en que se han diseñado e implementado dichos procesos, han abrazado una aproximación maximalista del cambio constitucional, fuertemente inspirado en la idea de poder constituyente originario y dirigido a la generación de un texto ex novo.
Si bien inicialmente existió un gran optimismo con el modelo propuesto por el nuevo constitucionalismo latinoamericano, más recientemente también han surgido importantes críticas, las que se han extendido a su metodología para promover el cambio constitucional, sobre todo en contextos cruzados por limitaciones como la existencia de una gran polarización social o élites resistentes al cambio. El proyecto constitucional chileno de 2022, rechazado por la ciudadanía en el plebiscito del 4 septiembre de dicho año, resulta un interesante caso para estudiar el comportamiento de estrategias maximalistas. El fracaso de este proyecto, denominado por The New York Times como “la Constitución más progresista del mundo”, hace volver a mirar con atención procesos menos ambiciosos, como el argentino de 1994, cuyo impacto puede ser valorado más equilibradamente con la perspectiva de ya tres décadas transcurridas.

II – EL MODELO DE CAMBIO CONSTITUCIONAL EXPRESADO
EN LA REFORMA ARGENTINA DE 1994

La redacción original de la Constitución argentina data de 1853, aunque con posterioridad fue reformada en varias ocasiones (1860, 1866, 1898, 1949, 1957 y 1972), además de que su vigencia ha sido interrumpida por regímenes de facto. En gran medida, el texto
vigente al año 1994 provenía de la reforma de 1957, aprobada durante la autodenominada “Revolución Libertadora”, régimen dictatorial que gobernó la República Argentina entre 1955 y 1958.
Luego de la recuperación de la democracia, en 1983, se produjo un debate entre los partidos políticos sobre la necesidad de una reforma constitucional que diera pie a una configuración institucional más apropiada para la vida democrática, aunque en ese momento no existieron los consensos para avanzar en esa dirección. En 1985, durante la presidencia de Raúl Alfonsín, comenzó a gestarse un movimiento que propiciaba la reforma constitucional para limitar el periodo presidencial a cuatro años, admitiendo la posibilidad de una reelección. La iniciativa influyó para que varias provincias reformaran sus constituciones admitiendo la reelección de los gobernadores; sin embargo, la propuesta fracasó en el plano nacional debido a la crisis económica y a los resultados que obtuvo su partido en las elecciones legislativas de 1987 (Natale, 2000, p. 219).

Luego de varios intentos, la idea comenzó a materializarse en 1993. Ese año se presentó un proyecto ante el Senado sobre contenidos, y otro para modificar el procedimiento de reforma que a la postre no vería la luz. Se intentó convocar a una consulta popular, la que tampoco prosperó, pero a esa altura ya existía claridad sobre el respaldo a la reforma. El camino se allanó con el Pacto de Olivos, celebrado entre los dos representantes de los mayores partidos políticos, el expresidente Raúl Alfonsín y el presidente de la época Carlos Menem, el 14 de noviembre de 1993. El pacto obligaba a ambos partidos a votar autorizando la reforma y luego a aprobar en la Convención Constituyente el denominado “Núcleo de Coincidencias Básicas”. Como señalan Pegoraro y Zulkovsky (2011, p. 95), dicho acuerdo operó como la fuente instrumental a través de la cual se llegó al acto constituyente. Por la forma como se negoció y por sus resultados, estos autores afirman que dicho pacto, celebrado entre el justicialismo y el radicalismo, condicionó muy importantemente al poder constituyente originario, no solo porque se acordó el señalado Núcleo de Coincidencias Básicas, sino también porque el acuerdo se completó con la introducción de lo que se dio en llamar “cláusula cerrojo”.
De conformidad con el artículo 30 de la Constitución argentina, que regula su reforma, el 29 de diciembre de 1993 se dictó la Ley 24.309, denominada “de Necesidad de la Reforma Constitucional”, que justamente impulsó la reforma parcial de la carta magna de 1853, instrumentando el Pacto de Olivos y, principalmente, el ya señalado Núcleo de Coincidencias Básicas. Los contenidos comprendidos en el pacto debían ser aprobados o rechazados en bloque por la Convención, según lo dispuso el artículo 5º de la citada ley, al que se llamó “cláusula cerrojo” (Haro, 1999, p. 469). Además, la lista taxativa de puntos autorizados para la modificación, y también otros habilitados discrecionalmente para su debate en las sesiones, estaba protegida por la cláusula del artículo 6° de la misma ley: “serán nulas de nulidad absoluta todas las modificaciones, derogaciones y agregados que realice la Convención Constituyente apartándose de la competencia establecida en los artículos 2° y 3° de la presente ley de declaración”.
Con la elección de los 305 miembros de la Convención Constituyente, el 10 de abril Argentina entró en la segunda fase del procedimiento de enmiendas. Dentro del marco establecido por el Congreso, la Convención debía decidir dentro de los noventa días de su instalación sobre el contenido definitivo de las enmiendas. Aunque, como se mencionó antes, con una gran limitación: le estaba prohibido cambiar las cláusulas del núcleo básico; debía aceptarlo o rechazarlo en su totalidad (Lhoëst, 1995, p. 160). La asamblea inició sus sesiones el 25 de mayo de 1994 y concluyó el 22 de agosto de 1994. En su mayor parte, sesionó con su propio sistema de reglamento para la votación del paquete previsto en
la ley de convocatoria, en la que el consenso previsto estaba en el Pacto de Olivos (Sagüés, 1996, p. 49).

Desde el punto de vista de sus resultados, la reforma constitucional de 1994 se caracterizó por seis ideas fuerza: la intención de atenuar el presidencialismo; la modernización y el fortalecimiento del Congreso; la garantía de la independencia del Poder Judicial; el fortalecimiento del federalismo y las autonomías municipales; el otorgamiento de un nuevo estatus a la ciudad de Buenos Aires; y el reconocimiento de nuevos derechos y garantías constitucionales (Hernández, 2010, p. 182).
En la literatura que ha estudiado esta reforma aparece en un comienzo una importante discusión acerca de su legitimidad. Según Badeni (2014, p. 11), se trató de un proceso político cuyas anomalías resintieron seriamente la legitimidad de la reforma, que, solamente con el transcurso del tiempo y el acatamiento de la ciudadanía, será posible revertir. El mismo autor objeta que el Pacto de Olivos fue concertado sin debate previo, sin publicidad, sin conocimiento de la ciudadanía, e incluso a espaldas de los partidos políticos que Alfonsín y Menem representaban.
Sin embargo, esta objeción ha comenzado a disminuir en la medida que se van observando sus efectos con el tiempo. Para Sabsay (2014, p. 59), la reforma ha sido clave para la consolidación de un constitucionalismo social, ya que operó ampliamente sobre el sistema de derechos y garantías, por ejemplo: incorporando una serie de nuevos derechos y garantías, la asignación de rango constitucional a una serie de tratados internacionales, o la imposición al Congreso de legislar y promover medidas de acción positivas que garanticen la igualdad de oportunidades.
Lo cierto es que el balance tiene no solo de dulce, sino también de agraz. Probablemente el aspecto más criticado sea el fortalecimiento del presidencialismo y el debilitamiento de los controles. Para Negretto (2014, pp. 5-6), la falta de eficacia de la reforma en crear un nuevo equilibrio de poderes no debe encontrarse en sus orígenes ni en sus contenidos, sino en el contexto político e institucional en el que se implementó. En particular, fueron las condiciones de gobierno existentes desde su aprobación y las decisiones de la Corte Suprema las que determinaron el predominio de un uso “presidencialista” de las nuevas instituciones. No obstante, lo cierto es que, en las décadas sucesivas, Gobiernos con escaso contrapeso político tuvieron una responsabilidad importante en las convulsiones políticas que aquejaron al país. 

III – EL MODELO DE CAMBIO CONSTITUCIONAL
DEL NUEVO CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO

La primera oleada de reformas constitucionales o procesos constituyentes en Latinoamérica tuvo lugar durante la década de 1980 –Nicaragua en 1987, Brasil en 1988, la reforma constitucional chilena en 1989, por ejemplo–. Estas cartas tuvieron como objetivo hacer posible la transición a la democracia, dejando atrás el legado de regímenes autoritarios que proliferaron en el continente en el período inmediatamente anterior (Uprimmy, 2011, p. 109). Dichas constituciones suelen compartir una visión tradicional sobre el constitucionalismo, que se resume en la adopción de una democracia representativa y un amplio consenso en el liberalismo económico (McCoy, 2008, p. 19).
De ahí que la narrativa que se intenta imponer con el nuevo constitucionalismo latinoamericano haya sido radicalmente distinta. Para Salazar (2013, p. 348), el nuevo constitucionalismo latinoamericano es la denominación con la que han sido bautizados los procesos constituyentes y el resultado de los mismos en algunos países de América Latina en los últimos años del siglo XX y la primera década del XXI. Hay que reconocer que los contornos del fenómeno no son claros, ya que este ha sido complejo en manifestaciones, al mismo tiempo que ha generado un acalorado debate con acérrimos partidarios y detractores. De todas formas, se suele señalar que el primer antecedente de este paradigma es la Constitución colombiana de 1991, y ejemplos clásicos serían la Constitución venezolana de 1999, la Constitución ecuatoriana de 2008 y la Constitución boliviana de 2009.
De acuerdo con Viciano y Martínez Dalmau (2010), el nuevo constitucionalismo latinoamericano se origina como consecuencia de los fallos del constitucionalismo clásico en la región, que ha operado como “un constitucionalismo incapaz de promover transformaciones radicales” (p. 9). Es por esta razón que impulsará procesos constituyentes que buscarán profundizar la democracia como forma de participación en la elaboración del texto y que, además, sean capaces de reflejar la diversidad de sus respectivas sociedades y hacer frente a la profunda exclusión que ha aquejado a los países de Latinoamérica.
Resulta evidente que los objetivos trazados por el nuevo constitucionalismo latinoamericano son ambiciosos. No es el propósito de este trabajo evaluar si dichas promesas se han materializado o no en la práctica. La cuestión no tiene que ver con sus resultados, sino que lo que aquí interesa es cómo enfrentan los dilemas propios de un proceso de cambios constitucionales significativos.
Al respecto, se puede mencionar que el nuevo constitucionalismo latinoamericano comparte dos importantes características. En primer lugar, reivindica como uno de sus principales activos su profundo carácter democrático, aunque, por supuesto, tratándose de un concepto tan debatido, asume una visión particular de la democracia basada en su carácter social y participativo. Por esto, en sus procesos se observa una gran participación de los movimientos sociales y de una variada cantidad de demandas que representan intereses largamente postergados que se buscan articular en un todo. Precisamente, las demandas de reconocimiento son las que otorgan unidad y coherencia al proceso. Evidentemente, estas reivindicaciones son motivo de conflicto, pues tensionan los límites del sistema; de ahí que identidad, reconocimiento y política estén íntimamente conectados como una pretensión de no subordinación al sistema político (Muñoz, 2016, p. 98).

Lo anterior se encuentra unido a un segundo rasgo: una visión particular de la teoría del poder constituyente fundada en la invocación del poder constituyente originario, poseedor de una potencia ilimitada para refundar el espacio político (Colón-Ríos, 2012, p. 91). Tal como lo ha expresado la Corte Suprema de Colombia en la Sentencia 138/90, que validó la convocatoria a una asamblea constituyente especial, órgano no contemplado por la Constitución de 1886: