Resumen: El presente trabajo desarrolla la reciente evolución histórica y el marco regulatorio que da cimiento a las políticas públicas de seguridad y las competencias de los Gobiernos municipales en relación con estas. Se describen los problemas que presenta la estructura normativa actual, así como las medidas de gestión que han desarrollado las áreas de seguridad locales, en ausencia de una regulación específica y frente a la falta de reconocimiento de la autonomía municipal. Por último, se presentan los lineamientos centrales que estructuran un tratamiento eficiente de la seguridad desde la perspectiva local, destacando la necesidad de dotar al sistema de un andamiaje regulatorio adaptado a las necesidades del presente y de cara al abordaje eficaz de los problemas criminales y las demandas ciudadanas. 

Palabras clave: políticas de seguridad, autonomía municipal, producción de conocimiento, participación comunitaria, prevención del delito

Abstract: This paper develops the recent historical evolution and the regulatory framework that gives foundation to public security policies and the competencies of municipal governments in relation to them. It describes the problems presented by the current regulatory structure, as well as the management measures developed by local security areas in the absence of a specific regulation and in the absence of recognition of municipal autonomy. Finally, the central guidelines for an efficient approach to security from a local perspective are presented, highlighting the need to provide the system with a regulatory scaffolding adapted to the needs of the present and with a view to effectively and efficiently addressing criminal problems and citizen demands.
Keywords: security policies, municipal autonomy, knowledge production, community participation, crime prevention

I – LA NUEVA FIGURA MUNICIPAL / LAS NUEVAS FUNCIONES DEL MUNICIPIO 

Las estructuras institucionales municipales de la Argentina conforman un escenario diverso y complejo, con marcos legales que establecen competencias dispares para los distintos Gobiernos locales. A estas competencias reconocidas legalmente se añade un conjunto creciente de facultades asumidas de hecho como respuesta a los reclamos de la ciudadanía (3).

En nuestro esquema constitucional, las provincias retienen el poder no delegado expresamente al Estado federal, dentro del cual se incluye el de regular sus divisiones territoriales internas, sin perjuicio del reconocimiento genérico de la autonomía municipal que hace la Constitución nacional. La Constitución de la provincia de Buenos Aires es una de las tres que aún no han reconocido esta autonomía (4), y la única de estas que fue sancionada luego de la reforma nacional de 1994 (Cravacuore, 2024). Las otras dos provincias que no han reconocido formalmente la autonomía municipal, Mendoza y Santa Fe, no han modificado su carta magna luego de este hito. En síntesis, todos estos textos constitucionales implican un supuesto de omisión inconstitucional, aunque lamentablemente el caso de Buenos Aires merece especial reproche (Ábalos, 2022).

Sin perjuicio de esto, los municipios de esta provincia –como los del resto del país– han ido ampliando de hecho sus facultades, ocupándose progresivamente de nuevos temas y asumiendo funciones que no estaban contempladas dentro del modelo tradicional de gestión municipal –ordenamiento urbano y del tránsito, habilitaciones comerciales, infraestructura pública, etcétera–, muchas veces en respuesta a las demandas sociales.
Según Daniel Cravacuore (2024), este proceso se debe a una serie de factores: la emergencia de “nuevos pobres” y la consiguiente necesidad de asistencia social; el desmantelamiento del estado de bienestar a nivel nacional y provincial; y la descentralización de la gestión gubernamental sin el consiguiente traspaso de recursos ni las capacidades de gestión.

Los Gobiernos locales asumieron nuevas funciones en temáticas que anteriormente se encontraban reservadas a niveles superiores de gobierno. Una de estas es el abordaje de los problemas de seguridad, el cual se ha afianzado rápidamente a partir de la dinámica política desencadenada por la consolidación de la inseguridad como problema público. Este nuevo rol protagónico ha producido transformaciones en las perspectivas securitarias, volcándose hacia la multiagencialidad, desde el entendimiento de que la seguridad no es una responsabilidad exclusiva de las fuerzas policiales, sino también de los campos ligados al desarrollo social, la educación, el desarrollo urbano, entre otros. 

II – EL MARCO JURÍDICO Y EL ROL LOCAL EN SEGURIDAD 

Si atendemos a la distribución constitucional de competencias en relación con la temática de la seguridad, observamos claramente que constituye una facultad no delegada por las provincias, las cuales, consecuentemente, han establecido sus organismos de justicia penal, Policías y servicios penitenciarios. Dado el carácter de competencia originaria (5), resulta lógico que el nivel provincial de gobierno ostente el rol protagónico, en la medida que administra las agencias encargadas de estructurar la persecución penal. Sin perjuicio de esto, las provincias no ejercen de forma exclusiva estas facultades, ya que el Estado nacional también posee competencias relacionadas con la seguridad, cuenta con órganos de justicia, fuerzas de seguridad y agencia penitenciaria, presentándose una superposición entre el sistema federal y los diversos sistemas provinciales.
Frente a esta distribución concurrente entre la nación y las provincias, los Gobiernos municipales ostentan un estatus normativo muy distinto, ya que carecen de competencias directas formalmente atribuidas, no cuentan con órganos jurisdiccionales penales, Policías ni prisiones, todo lo cual aparece profundizado en la provincia de Buenos Aires por la mencionada falta de reconocimiento de la autonomía municipal, en el contexto de la jurisdicción más extensa del país y que acumula casi el 40 % de la población.
Sin perjuicio de esta orfandad normativa, las transformaciones recientes en el sistema de seguridad han implicado un involucramiento progresivo de los Gobiernos locales en la gestión de la seguridad pública, que anuncia también una mutación en los modos de gestionar y entender los problemas delictivos en los entornos urbanos. 

Los municipios se han erigido en emprendedores de políticas de seguridad, creando nuevos organismos y áreas de gestión, en algunos casos explotando zonas grises de la legislación y en otros, en situaciones de vacío normativo, tensionando el marco jurídico a partir de la dinámica política impulsada por los reclamos ciudadanos en relación con la inseguridad (Escudero, 2023).
En este sentido, Cravacuore (2002) menciona que el incremento de la participación comunitaria en relación con determinado tema y el fortalecimiento de la sociedad civil que conlleva pueden obligar a la organización estatal a desarrollar innovaciones que puedan satisfacer el nuevo tipo y nivel de demandas. 

III – LOS MUNICIPIOS COMO ACTORES DE LA SEGURIDAD

Las problemáticas criminales representan importantes desafíos para la Administración pública en la medida que implican fenómenos que producen gran daño social, movilizan demandas ciudadanas urgentes y reclaman la aplicación de recursos complejos.
En las últimas décadas, los Gobiernos locales han adquirido un papel cada vez más protagónico en la gestión de estas temáticas, recibiendo demandas de la población, coordinando la actuación de las Policías, implementando políticas de intervención propias y articulando iniciativas con organismos provinciales y nacionales. En el plano normativo, la Ley 12.154 (6) de Seguridad Pública de la provincia de Buenos Aires reconoce solo parcialmente este nivel de gobierno como un actor integrante del sistema de seguridad pública, a través de la gestión de los Foros de Seguridad (7), a la vez que la Ley 13.210 de Policías Comunales para municipios de hasta 70.000 habitantes establece su dependencia funcional del intendente, y la Resolución 835/14 del Ministerio de Seguridad, que crea las Policías locales, establece que el intendente formará parte de la Mesa de Coordinación Operativa Local y diseñará el Programa Operativo de Seguridad.

El desarrollo efectivo de estas nuevas competencias ha sido dispar y sujeto al impulso y las capacidades institucionales de cada Gobierno local. Como dice Escudero (2023), este proceso se caracterizó por su inestabilidad y espontaneidad, así como por un déficit de planificación y coordinación.
Muchos municipios han puesto en funcionamiento Centros Operativos Municipales, dependientes de sus áreas de seguridad, donde se ubican oficinas de monitoreo, áreas de recepción de denuncias, reclamos y asistencia a víctimas, observatorios de seguridad, cuerpos de preventores o guardias urbanas y dependencias de la Policía local. A su vez, se han incorporado diversas tecnologías aplicadas a la seguridad, de las que se destacan los sistemas de videovigilancia, las alarmas comunitarias y las plataformas de gestión de información, la utilización de inteligencia artificial, entre otras.
Las nuevas funciones asumidas vienen acompañadas de la necesidad de establecer lineamientos de gestión que permitan orientar las acciones de forma estratégica, en pos de maximizar los resultados esperados en la implementación de políticas locales.

IV – LINEAMIENTOS FUNDAMENTALES PARA LAS POLÍTICAS LOCALES 

Como hemos mencionado, las políticas municipales de seguridad se han desarrollado en múltiples direcciones, abarcando aspectos de la política criminal de lo más diversos. A continuación identificaremos cuatro núcleos temáticos que representan algunas de las líneas de trabajo centrales que los Gobiernos locales han emprendido y deben continuar desarrollando en pos de consolidar un rol que permita aportar a la mejora de las capacidades institucionales de gestión de los problemas de seguridad.

Producción de conocimiento

Una cuestión primordial para el desarrollo de iniciativas locales en seguridad es la puesta en marcha de procesos de recolección de datos, procesamiento y construcción de conocimiento. Para enfrentar un fenómeno criminal es fundamental conocer sus características: qué actores están involucrados, en qué momento y lugar se producen los hechos, cuál es su número, cuáles son los factores que contribuyen a su producción, en qué etapas se divide el circuito criminal, etcétera. Solo a partir de información detallada sobre estos elementos es posible diseñar respuestas innovadoras capaces de reducir y controlar su ocurrencia. Esta no es una tarea simple, dado que la producción de información implica contar con recursos humanos capacitados para recolectar datos y analizarlos, operar plataformas de gestión de información, elaborar reportes y establecer procesos de análisis criminal que aporten insumos para la toma de decisiones.
Algunos de los municipios de la provincia de Buenos Aires –aquellos que cuentan con más recursos– han creado áreas y emprendido procesos de este tipo, frente a la deficiencia en la producción y difusión de información por parte de las instancias nacional y provincial. Sin perjuicio de esto, generalmente encuentran dificultades para la obtención de conocimiento riguroso, útil y oportuno, y para su empleo efectivo en los procesos de trabajo.
El registro de eventos delictivos y conflictivos suele estar ligado a la puesta en funcionamiento de centros de monitoreo de cámaras de vigilancia, detectores de patentes, alarmas vecinales y aplicaciones de denuncia. Es a partir de la incorporación de estas tecnoogías, presentes en mayor o menor medida en casi todos los municipios de la provincia, que las áreas de seguridad se proponen sistematizar y analizar la gran cantidad de información que se registra. En este sentido, la falta de recursos humanos capacitados y de métodos adecuados de procesamiento de datos ha limitado la obtención de resultados.

Participación comunitaria 

Una línea de trabajo central para los Gobiernos locales ha sido la gestión de espacios de participación vecinal, en principio en forma de foros reconocidos oficialmente, luego, a partir de la proliferación de distintos espacios de reunión, de carácter informal, con diversos sectores de la ciudadanía. Desde una perspectiva de seguridad ciudadana, la participación apunta a un involucramiento en la construcción de la agenda pública de seguridad, incorporando las experiencias situadas de los ciudadanos y sus comunidades, desde un paradigma preventivo, apostando a la corresponsabilidad en el diseño e implementación de políticas públicas.
Estos ámbitos tienen como objetivo el involucramiento activo de la ciudadanía en la gestión a partir de la expresión de sus necesidades e inquietudes, así como de la construcción de cierto compromiso en la colaboración y el acompañamiento de las acciones de las autoridades locales. La cercanía de los Municipios con la ciudadanía y los problemas que los afectan los convierte en el actor mejor posicionado para llevar adelante esta tarea.
Los procesos genuinos de participación ciudadana pueden servir para el objetivo de construir políticas compartidas que recepten las necesidades reales de la población y sirvan para la construcción conjunta de respuestas efectivas. Sin perjuicio de esto, la coordinación de estos espacios y su aprovechamiento resultan tareas sumamente complejas que pueden arrojar resultados adversos si generan expectativas que luego no son respondidas con medidas visibles y acordes a las percepciones ciudadanas.

Prevención del delito

Dentro del paradigma preventivo de la seguridad, los Gobiernos locales se han posicionado como actores proactivos en el desarrollo de estrategias de prevención primaria –dirigidas a la población en general– y secundaria –sobre poblaciones y grupos específicos–. Gran parte de estas medidas han consistido en iniciativas de prevención situacional, como la vigilancia del espacio público –mediante cámaras de video o agentes municipales–, intervenciones urbanísticas de diseño ambiental, instalación de tecnologías de alarma y denuncia, y otras acciones tendientes a disminuir las oportunidades delictivas en zonas de riesgo. 

A su vez, aunque en menor medida, se han desarrollado dispositivos de prevención social que se proponen intervenir sobre aquellos factores relacionados con procesos sociales y culturales que propician la comisión de delitos por parte de ciertos sujetos. Ejemplos de esto son los equipos de abordaje a jóvenes en contacto con la ley penal, o los dispositivos de trabajo con varones denunciados en casos de violencia de género, entre otros.
Este tipo de intervenciones ha implicado la participación en la agenda de seguridad deotras áreas de gobierno, como las de género, niñez y adolescencia, infraestructura, deportes y cultura, salud, etcétera. En este sentido, se ha identificado un proceso de securitización de algunas competencias municipales clásicas –gestión del tránsito, de la higiene urbana, del arbolado, la iluminación, la infraestructura pública, la habilitación de comercios y eventos, etcétera– producto de la necesidad de los Gobiernos locales de dar respuesta a la creciente demanda ciudadana de seguridad.

Articulación interinstitucional

Como mencionamos anteriormente, los Gobiernos locales están desprovistos de los mecanismos fundamentales de gestión de la seguridad: no cuentan con fuerzas policiales, Justicia penal ni sistema penitenciario. Esto los obliga a entablar relaciones de articulación con actores externos para obtener y compartir información, coordinar acciones, atender a reclamos ciudadanos y diseñar respuestas a problemas de seguridad.
En los municipios de la provincia de Buenos Aires las articulaciones más frecuentes y necesarias son las que se establecen con la Policía provincial, tanto para conocer las últimas cifras criminales como para organizar operativos de vigilancia, controlar la disponibilidad de recursos, contribuir al mantenimiento de infraestructura y vehículos o dar respuestas rápidas frente a casos resonantes. Si bien la Policía depende orgánicamente del Estado provincial, en aquellos partidos de menos de 70.000 habitantes que cuentan con Policía comunal los Municipios ostentan el control funcional y tienen la potestad de diseñar políticas preventivas y acciones estratégicas que deben ser cumplidas. En los partidos de mayor población, las potestades de control de la Policía son menores y han estado sujetas a vaivenes normativos en relación con la creación y determinación de funciones de las Policías locales. La posibilidad de contar con fuerzas de seguridad municipales es un reclamo de larga data de algunos Municipios, el cual no ha obtenido respuesta.
El segundo actor fundamental para la articulación municipal es la Justicia penal, que ha representado un desafío mayor para las áreas locales de seguridad, las cuales han encontrado numerosas dificultades para acordar una agenda común de intervención sobre problemas delictivos prioritarios, acortar los plazos de tramitación y desarrollar acciones de persecución penal estratégica que tengan impactos relevantes sobre los fenómenos criminales recurrentes. Estos desentendimientos se relacionan, en parte, con la llamada “ideología y realidad del trámite” que impregna en muchos casos las prácticas judiciales, generando altísimos niveles de burocratización del sistema penal (Binder, 2011). Esto redunda en que las actividades de investigación y juzgamiento se conviertan en trámites, es decir, en una secuencia de actividades enlazadas por razones formales o mera costumbre, de la que no logra darse cuenta de su razón u origen. Esta forma de actuación implica el trabajo caso a caso, sin identificación de regularidades, definición proactiva de problemas ni selección estratégica de casos, lo que desemboca en la saturación de la Justicia, el archivo masivo de expedientes y la falta de respuestas a la ciudadanía. Al ser los Municipios las instancias gubernamentales más cercanas a la población, se convierten en los receptores de los reclamos y frustraciones de las víctimas con respecto a tramitaciones judiciales sobre las cuales no tienen competencia para intervenir, lo que los pone en la necesidad de crear vínculos de coordinación con los organismos judiciales.  

V – CONCLUSIÓN 

El panorama que hemos descrito da cuenta de un ensanchamiento del sistema de seguridad pública por el ingreso de los Gobiernos locales y sus políticas innovadoras. Como dijimos en un comienzo, este involucramiento se ha producido en gran medida “de facto”, sin el respaldo de un ordenamiento normativo que reconozca competencias claras –ni atribuya recursos específicos–. Sin perjuicio de esto, el sistema de seguridad en Argentina se encuentra actualmente conformado por organismos institucionales y políticas desarrolladas desde los niveles de gobierno federal, provincial y municipal.
Este proceso ha implicado una descentralización de las políticas públicas de seguridad que presenta potencialidades para un abordaje más efectivo de los problemas desde un enfoque territorial, privilegiando la participación comunitaria, la utilización de tecnologías, la articulación con las fuerzas de seguridad provinciales y nacionales y el desarrollo de estrategias de comunicación institucional.
Como menciona Escudero (2019), esta descentralización –particularmente en el conurbano bonaerense– se produjo con desbalance marcado entre la intensidad de la demanda de seguridad y los recursos jurídicos, burocráticos y presupuestarios disponibles en los municipios para darle respuesta –a lo que se suma la desigualdad de recursos entre distintos municipios–.
Otro emergente, producto del involucramiento de los Municipios en la seguridad, ha sido la puesta en evidencia de las profundas deficiencias en los abordajes policiales y judiciales tradicionales: ausencia de información criminal, falta de perspectiva estratégica,
inexistencia de procesos de evaluación de resultados, etcétera. En este sentido, la participación de los Gobiernos locales ha empujado a las agencias policiales y judiciales a modernizar sus procesos de trabajo, produciéndose iniciativas de reforma y la puesta en funcionamiento de nuevas áreas y dispositivos, restando aún un largo camino por recorrer.

El contexto en que nos encontramos nos permite afirmar que actualmente gran parte de la política criminal –entendiendo dentro de esta las medidas de gestión de la conflictividad, prevención y persecución del delito– se desarrolla en un relativo desamparo normativo. Esto redunda en una falta de claridad en relación con las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno, con la forma en que deben coordinarse las acciones y distribuir los recursos necesarios. Es por esta razón que, a treinta años de la reforma constitucional en la provincia de Buenos Aires, se hace necesario avanzar en un proceso de creación normativa –que se vislumbra en planteos judiciales ya existentes, los cuales, si bien no merecieron hasta este momento un pronunciamiento efectivo de la Corte Suprema de Justicia, sí un obiter dictum en el desarrollo del voto de dos miembros del alto tribunal, que también desempeñaron la función de convencionales constituyentes: Maqueda y Rossatti–(8) que establezca un marco adecuado al desarrollo de las políticas de seguridad y avance en el efectivo reconocimiento y encuadre de la autonomía municipal.